di Cristina Petrachi, FASI
Via libera al “nuovo” PNRR italiano. A quasi due mesi dall’invio, la Commissione europea ha accettato la richiesta di Roma di una rimodulazione tecnica del Piano di ripresa e resilienza, mentre si attende ora la pubblicazione in Gazzetta del decreto PNRR 2024 (DL 19/2024). Il provvedimento, approvato lo scorso 24 aprile in via definitiva dal Senato, interviene per disciplinare aspetti come le coperture finanziarie e le regole di attuazione degli investimenti.
Una procedura complessa, che gestisce miliardi di euro e che mette in piedi una macchina fatta di definanziamenti di interventi, travasi di fondi e misure per accelerare l’attuazione del Piano.
Grazie ai dossier elaborati in queste settimane dai centri studi del Parlamento, abbiamo ricostruito sinteticamente il quadro delle misure definanziate dal PNRR, nonché degli interventi nuovi che invece sono confluiti nel Piano. Il tutto con un occhio di riguardo alle coperture finanziarie.
Il nuovo PNRR dopo l’ok di Bruxelles
Partiamo dall’inizio. Il Consiglio ECOFIN dell’8 dicembre 2023 ha disposto l’incremento di 2,9 miliardi di euro dell’importo complessivo dei fondi a favore dell’Italia, con l’inserimento della nuova Missione 7 RePowerEU e una serie di modifiche alle misure originariamente previste.
In tal modo, il nuovo PNRR dell’Italia vale adesso complessivamente 194,4 miliardi, rispetto ai 191,5 miliardi della prima versione.
Le misure nuove o modificate sono 145, di cui 22 nuove misure si riferiscono alla Missione 7 (in particolare, cinque riforme e 17 investimenti). In alcuni casi (78), tali modifiche hanno interessato anche il fabbisogno finanziario e gli stanziamenti di risorse dei singoli investimenti.
L’attuale quadro finanziario del PNRR tiene quindi conto del definanziamento totale – condiviso con le istituzioni europee – di taluni interventi fuoriusciti dal PNRR, nonché delle rimodulazioni che hanno interessato molti altri interventi.
Nel caso degli interventi fuoriusciti dal Piano si tratta di progetti che, in sede di attuazione o rendicontazione, hanno manifestato rilevanti criticità ai fini del rispetto delle condizionalità originariamente presenti nel PNRR.
Le altre rimodulazioni riportate nella decisione del Consiglio ECOFIN si sono realizzate sia in termini di revisione di obiettivi quantitativi (target) e delle loro scadenze, sia in termini di modifica (in aumento o diminuzione) delle risorse finanziarie assegnate.
La revisione del PNRR ha in definitiva comportato, nel complesso, il finanziamento di investimenti aggiuntivi per circa 25 miliardi di euro (di cui 11,17 miliardi relativi alla Missione 7) e il definanziamento di interventi per circa 22 miliardi.
Quali investimenti PNRR sono stati definanziati?
Complessivamente gli investimenti definanziati (in tutto o in parte) dal PNRR sono stati 36, di cui:
- 10 interventi interamente definanziati dal PNRR 2023, per un totale di 11,337 milardi;
- 26 interventi parzialmente definanziati, per un totale di 10,859 miliardi di euro.
Il loro definanziamento all’interno del PNRR non significa, però, che tali investimenti non saranno realizzati.
Una delle finalità del DL 19/2024 è stata, infatti, quella di trovare coperture alternative per questi 36 investimenti, ricorrendo ad altre fonti finanziarie e a vari schemi di gioco a seconda de:
- la tipologia di definanziamento (totale o parziale);
- la natura del progetto: “in essere” (cioè un progetto preesistente al PNRR del 2021 e già finanziato con risorse del bilancio dello Stato, ma inserito poi nel Piano), o “nuovo” (cioè previsto direttamente dal PNRR).
Ebbene, in relazione agli investimenti definanziati interamente ma che esistevano prima del PNRR (i cd. progetti in essere), tali interventi, pur stralciati dal PNRR, mantengono il loro finanziamento a valere sulle risorse già stanziate sul bilancio dello Stato. In relazione a questi interventi, vale la pena sottolineare che il DL 19/2024 (all’articolo 12, comma 3) prevede espressamente che per loro continuano a valere le disposizioni in materia di rafforzamento e supporto della capacità amministrativa, reclutamento di personale e conferimento di incarichi, nonché le semplificazioni dei procedimenti amministrativi e contabili.
Vi sono, poi, i casi in cui la singola misura è stata rifinanziata dall’articolo 1, comma 5 del DL 19 del 2024, ovvero con risorse alternative. E’ il caso, ad esempio, della misura M3C1-I.1.3.1 “Connessioni diagonali Roma-Pescara”, il cui rifinanziamento è stato garantito con le risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione stanziate dalla Delibera CIPESS del 29 febbraio 2024.
Molti interventi definanziati sono confluiti, poi, in misure nuove o oggetto di accorpamento in una misura unica. Ad esempio:
- i sub-investimenti M2C2-I.5.1.1 “Tecnologia fotovoltaica” e M2C2-I.5.1.2 “Industria eolica” sono stati stralciati dal Piano originario e accorpati in un unico sub-investimento M2C2-I.5.1.4 “Tecnologie fotovoltaiche o eoliche”;
- l’investimento M2C2-I.5.3 “Sviluppo di una leadership internazionale, industriale e di ricerca e sviluppo nel campo degli autobus elettrici” è in parte confluito in un nuovo investimento M7-I.12 “Sovvenzionamento dello sviluppo di una leadership internazionale, industriale e di ricerca e sviluppo nel campo degli autobus elettrici”.
Infine vale la pena indicare che l’articolo 1, comma 1, secondo periodo del DL 19/2024 è intervenuto nell’ambito del nuovo quadro finanziario del PNRR, prevedendo autorizzazioni di spesa pari a 3,44 miliardi per finanziare investimenti non più finanziati in tutto o in parte dal PNRR.
Le 10 misure totalmente definanziate dal PNRR sono le seguenti:
- Promozione impianti innovativi (incluso off-shore) M2C2 (I. 1.3);
- Tecnologia fotovoltaica M2C2 (I.5.1.1);
- Industria eolica M2C2 (I.5.1.2);
- Sviluppo leadership internazionale industriale e di ricerca e sviluppo nel campo degli autobus elettrici M2C2 (I. 5.3);
- Misure per la gestione del rischio di alluvione e per ridurre il rischio idrogeologico M2C4 (I. 2.1.A);
- Interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni M2C4 (I. 2.2);
- Linee di collegamento AV con l’Europa del Nord (Verona Brennero-opera di adduzione) M3C1 (I. 1.2.3);
- Connessioni diagonali (Roma-Pescara) M3C1 (I. 1.3.1);
- Valorizzazione dei beni confiscati alla mafia M5C3 (I. 1.2).
I 26 investimenti parzialmente definanziati dal PNRR sono, invece, i seguenti:
- Servizi digitali e cittadinanza digitale – piattaforme e applicativi M1C1 (I. 1.4.3);
- Piano “Italia a 1 Giga” M1C2 (I. 3.1.1);
- Piano “Italia a 5G” M1C2 (I. 3.1.2);
- Piano “Sanità connessa” M1C2 (I. 3.1.4);
- Sviluppo industria cinematografica (Cinecittà) M1C3 (I. 3.2);
- Sostegno alla nascita e al consolidamento delle PMI turismo – Sezione speciale “turismo” del Fondo di Garanzia per le PMI M1C3 (I. 4.2.4);
- Utilizzo dell’idrogeno in settori hard-to-abate M2C2 (I. 3.2);
- Rafforzamento mobilità ciclistica (Piano nazionale delle ciclovie) M2C2 (I. 4.1);
- Tutela e valorizzazione del verde urbano ed extraurbano M2C4 (I. 3.1);
- Collegamenti ferroviari ad Alta velocità verso il Sud per passeggeri e merci (Napoli-Bari) M3C1 (I. 1.1.1);
- Collegamenti ferroviari ad Alta velocità verso il Sud per passeggeri e merci (PalermoCatania-Messina) M3C1 (I. 1.1.2);
- Connessioni diagonali (OrteFalconara) M3C1 (I. 1.3.2);
- Connessioni diagonali (TarantoMetaponto-Potenza-Battipaglia) M3C1 (I. 1.3.3);
- Sviluppo del Sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS) M3C1 (I. 1.4);
- Miglioramento delle stazioni ferroviarie (gestite da RFI nel Sud) M3C1 (I. 1.8);
- Digitalizzazione della gestione del traffico aereo M3C2 (I. 2.2);
- Piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia M4C1 (I. 1.1);
- Didattica e competenze universitarie avanzate M4C1 (I. 3.4);
- Finanziamento di progetti presentati da giovani ricercatori M4C2 (I. 1.2);
- Creazione e rafforzamento di “ecosistemi dell’innovazione per la sostenibilità”, costruendo “leader territoriali di R&S” M4C2 (I. 1.5);
- Fondo per la realizzazione di un sistema integrato di infrastrutture di ricerca e innovazione M4C2 (I. 3.1);
- Introduzione di dottorati innovativi M4C2 (I. 3.3);
- Investimenti in progetti di rigenerazione urbana, per ridurre emarginazione e degrado sociale M5C2 (I. 2.1);
- Piani urbani integrati – progetti generali M5C2 (I.2.2.C);
- Investimenti infrastrutturali per le ZES M5C3 (I. 1.4);
- Verso un Ospedale Sicuro e Sostenibile M6C2 (I. 1.2).
Per la ricostruzione delle coperture finanziarie alternative per ciascuna delle 36 misure definanziate nell’ambito del PNRR – in base agli schemi di gioco prima indicati – si rimanda al dossier della Camera.
Quali sono gli investimenti aggiuntivi del “nuovo” PNRR?
Oltre a definanziare 36 investimenti, a dicembre 2023 Bruxelles ha anche approvato una serie di rimodulazioni, che hanno implicato un aumento di risorse finanziarie, nonché ulteriori interventi (che non figuravano nel PNRR originario) per un totale di 25 miliardi di euro di investimenti aggiuntivi.
Nel dettaglio, è possibile distinguere tra:
- 17 rifinanziamenti di interventi già esistenti, per un totale di 1,113 miliardi di euro;
- 8 nuovi interventi riferiti alle prime 6 Missioni del PNRR, per un totale di 6,822 miliardi;
- 17 interventi della Missione 7, già “RePowerEu”, introdotta con la revisione dell’8 dicembre 2023, per un totale di 11,178 miliardi di euro.
Nel primo caso, ad esempio, la misura “Finanziamento di start-up” (M4C2 – I. 3.2) si trova a ricevere 100 milioni di euro in più, arrivando quindi ad un budget complessivo di 400 milioni di euro.
Stesso discorso per la misura “Sviluppo e resilienza delle imprese del settore turistico (Fondo dei Fondi BEI)” (M1C3 – I. 4.2.3) che, rispetto alla dotazione iniziale di 500 milioni di euro, ora dispone complessivamente di 805 milioni (305 milioni in più). Le altre misure già esistenti nel PNRR e alle quali è stata aumentata la dotazione sono:
- Esperienza dei cittadini – Miglioramento della qualità e dell’utilizzabilità dei servizi pubblici digitali (M1C1 – I. 1.4.1);
- Parco agrisolare (M2C1 – I. 2.2);
- Rinnovo del parco ferroviario regionale per il trasporto pubblico con treni alimentati con combustibili puliti e servizio universale (M2C2 – I. 4.4.2);
- Ricerca e sviluppo sull’idrogeno (M2C2 – I. 3.5);
- Costruzione di nuove scuole mediante sostituzione di edifici (M2C3 – I. 1.1);
- Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua e monitoraggio delle reti (M2C4 – I. 4.2);
- Linee ad alta velocità nel Nord che collegano all’Europa (Brescia-Verona-VicenzaPadova) (M3C1 – I. 1.2.a);
- Linee ad alta velocità nel Nord che collegano all’Europa (Liguria-Alpi) (M3C1 – I. 1.2.b);
- Piano per l’estensione del tempo pieno e mense (M4C1 – I. 1.2);
- Piano di messa in sicurezza e riqualificazione delle scuole (M4C1 – I. 3.3);
- Borse di studio per l’accesso all’università (M4C1 – I. 1.7);
- Alloggi per studenti e riforma della legislazione sugli alloggi per gli studenti (M4C1 – R. 1.7);
- Estensione del numero dei dottorati di ricerca e dottorati innovativi per la PA e il patrimonio culturale (M4C1 – I. 4.1);
- Politiche attive (M5C1 – R. 1);
- Casa come primo luogo di cura e telemedicina (M6C1 – I. 1.2).
Come già accennato, il nuovo PNRR prevede anche sei nuovi interventi inseriti nelle Missioni già esistenti del Piano. In particolare si tratta di:
- Sostegno alla qualificazione e eProcurement (M1C1 – I.1.10);
- Razionalizzazione e semplificazione degli incentivi alle imprese (M1C2 – R.3);
- Supporto al sistema produttivo per la Transizione ecologica, Net Zero Technologies, e la competitività e resilienza delle filiere produttive e strategiche (M1C2 – I. 7);
- Fondo rotativo Contratti di Filiera (FCF) per il sostegno dei contratti di filiera dei settori agroalimentare, pesca e acquacoltura, silvicoltura, floricoltura e vivaismo (M2C1 – I. 3.4);
- Tecnologie fotovoltaiche o eoliche (M2C2 – I. 5.1.4);
- Misure per la gestione del rischio di alluvione e per ridurre il rischio idrogeologico (Emilia, Toscana e Marche) (M2C4 – I. 2.1.A);
- Collegamenti interregionali (M3C1 – I. 1.9);
- Cold ironing (M3C2 – 2.3).
In questi casi vale la pena sottolineare che si tratta non solo di misure nuove di zecca, ma anche di misure che sono frutto di accorpamenti o riorganizzazione di misure precedenti.
Inoltre in entrambi gli insiemi di misure prima indicati (da un lato i rifinanziamenti e dall’altro le nuove misure inserite nelle sei missioni originarie del PNRR), non si tratta sempre di risorse nuove stanziate da Bruxelles, anzi. In molti casi casi, infatti, le fonti di finanziamento arrivano dai definanziamenti indicati in precedenza e che hanno liberato risorse da destinare a questi interventi “potenziati” o “nuovi”.
Completa infine il quadro degli investimenti aggiuntivi inseriti nel “nuovo” PNRR la Missione 7 del PNRR, la Mission corrispondente al capitolo RepowerEU e che prevede 17 interventi, per un totale di 11,780 miliardi di euro.