Alla vigilia della nuova Conferenza delle Parti sul clima ripercorriamo le tappe salienti di oltre vent'anni di lotta climatica, tra successi e irrimediabili sconfitte
Storia e risultati delle COP sui cambiamenti climatici
(Rinnovabili.it) – Era il 1995 l’anno in cui si tenne la prima Conferenza delle parti della Convezione Onu sul climate change (UNFCCC), il primo trattato ambientale internazionale ad occuparsi del riscaldamento globale.
La Convenzione, elemento fondamentale per le sorti del Pianeta, è conosciuta anche come Accordo di Rio, dal momento che deve la sua sua nascita allo storico Summit per la Terra di Rio de Janeiro, nel 1992.
Da allora oggi i vertici dell’UNFCCC hanno scritto la storia della lotta al climate change, tra successi e fallimenti, pietre miliari e intese di comodo. E per capire cosa è davvero in gioco nei negoziati, Rinnovabili.it ha deciso di riassumere i più importanti risultati raggiunti, che hanno segnato la timeline delle COP sui cambiamenti climatici.
1995 – Cop 1 di Berlino
Per tradizione le conferenze delle parti dell’UNFCC si tengono le prime settimane di dicembre; il primo vertice ONU sul clima tuttavia è organizzato dal 28 marzo al 7 aprile 1995, mantenendo basso il livello di impegno richiesto. I delegati si limitano infatti a sottolineare come gli impegni specifici della Convenzione non siano adeguati per i Paesi industrializzati, andando a caratterizzare il ruolo dei due organismi chiave per l’UNFCCC: l’SBSTA che rappresenta l’organismo di supporto dedicato a digerire gli aspetti tecnici e scientifici funzionali al negoziato politico, e l’SBI, deputato a monitorare quanto le Parti stiano effettivamente applicando le decisioni e gli impegni presi in precedenza.
RISULTATO: Bicchiere mezzo pieno
1997 – COP3 di Kyoto
Dopo due anni e mezzo di intese negoziazioni arriva la prima vera svolta, con l’approvazione del protocollo di Kyoto, il primo trattato al mondo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Gli Stati Uniti si rifiutarono tassativamente di ratificare l’atto che stabiliva impegni di riduzione delle emissioni per i soli Paesi sviluppati, in linea con il principio delle “responsabilità comuni ma differenziate” fra gli Stati. Gli impegni prevedono una prima fase di riduzione delle emissioni relativamente al periodo 2008-2012 rispetto ai livelli del 1990. Nel 2011 il Canada ci ripensa e, ad solo anno dal termine ultimo, esce dal Protocollo.
RISULTATO: Primo successo
2007 – COP13 di Bali
Dal 1998 fino alla vertice ONU di Bali, i lavori riguardano principalmente la definizione e messa a punto di metodologie e procedure d’attuazione del Protocollo di Kyoto, formalizzando gli accordi sui 3 meccanismi principali: l’Emissions Trading, il Clean Development Mechanism e la Joint Implementation.
La COP13 inizia invece a smuovere le acque e adotta la Bali Road Map, tracciando finalmente il percorso verso il nuovo processo negoziale per affrontare il cambiamento climatico in maniera “condivisa”. Nel “Bali Action Plan”, il documento conclusivo della COP, la parti stabiliscono, anche a seguito delle maggiori certezze degli effetti antropici sul sistema clima (derivate dal 4° rapporto dell’IPCC), di accelerare le trattative per arrivare, entro il 2009, alla definizione di impegni vincolanti globali.
RISULTATO: Bicchiere mezzo pieno
2008 – COP14 di Poznan
La Conferenza delle Parti di Poznan, in Polonia, compie importanti passi verso la definizione di meccanismi di supporto ai Paesi in via di sviluppo, tra cui il Fondo di adattamento nel quadro del protocollo di Kyoto e lo Strategic Program on Technology Transfer, programma per promuovere gli investimenti nel trasferimento di tecnologie ambientalmente compatibili.
I delegati inoltre negoziano una proposta di emendamento del Protocollo di Kyoto per ulteriori impegni post 2012, in maniera da arrivare ad un Kyoto-bis alla COP15. Infine si formalizza l’introduzione del tema REDD+ (riduzione delle emissioni dalla deforestazione e degrado forestale): il meccanismo REDD+ prevede il conteggio della protezione delle foreste nel calcolo delle emissioni di carbonio, e la COP dà il suo consenso a studi di metodologia, che permettano di stabilire scenari di riferimento per poter rendere questi sforzi misurabili e comparabili. Peccato che all’ultimo Nuova Zelanda, Australia, USA e Canada facciano pressione per rimuovere tutti i riferimenti ai diritti delle popolazioni indigene precedentemente inseriti nel testo.
RISULTATO: Nulla di fatto
2009 – COP15 di Copenhagen
Le grandi aspettative che negli anni avevano caricato il processo negoziale, trovano un muro invalicabile al vertice Onu in Danimarca. L’obiettivo della COP era quello di stabilire un ambizioso accordo globale sul clima per il periodo dal 2012, tuttavia le tre pagine dell’accordo di Copenhagen non fanno altro che rimandare il compito al 2015. Il testo finale, messo a punto dai capi di stato di USA e Cina, con il contributo di India, Brasile e Sud Africa, introduce per la prima volta in maniera ufficiale la necessità di evitare il superamento della soglia dei 2 °C nell’aumento delle temperature del pianeta.
Alla fine del documento si cita anche l’esigenza di valutare l’attuabilità o meno di un limite ancora inferiore (1,5°C) e si prevede di stabilire il Fondo Verde per il clima, ovvero un impegno finanziario (30 miliardi di dollari l’anno tra il 2010 e il 2012 e 100 miliardi di dollari a partire dal 2020) da parte dei Paesi industrializzati nei confronti delle nazioni più povere. Nulla tuttavia è precisato circa la gestione di questi fondi.
Poiché l’intesa è raggiunta solo dai capi di stato e mancando il consenso unanime tra i negoziatori necessario per l’adozione formale, la Conferenza delle Parti può solo prendere nota di questo accordo, e di conseguenza, esso non risulta vincolante, né operativo.
RISULTATO: Un fallimento completo
2010 – COP16 di Cancun
La COP messicana porta all’approvazione di un pacchetto di misure per aiutare le nazioni in via di sviluppo in materia di cambiamenti climatici. Le Parti lanciano il Fondo Verde per il Clima ma il testo non fa cenno tuttavia alle modalità con cui recuperare questo denaro e con cui gestirlo.
Nessuna decisione neppure riguardo al secondo periodo adempimento del Protocollo di Kyoto ma i Governi firmatari stabiliscono che bisognerà tagliare le emissioni di gas serra dal 20% al 40% al 2020. Vengono istituiti tre organismi: il Technology Executive Committee con il compito di stabilire le strategie per il trasferimento delle tecnologie, il Climate Technology Centre con il compito di organizzare le attività e il Climate Technology Centre and Network con lo scopo di attuare gli interventi.
Con l’intenzione di fornire utili linee guida e know how per attuare azioni di adattamento, l’intesa di Cancun crea un nuovo quadro di riferimento (Adaptation Framework) e un Comitato per l’Adattamento (Adaptation Committee).
Particolarità: la Bolivia è l’unico paese a non firmare il documento di chiusura della Cop 16. Il suo Presidente Evo Morales contesta duramente il patto raggiunto definendolo un accordo “vuoto” e promettendo di portarlo davanti alla Corte Internazionale di Giustizia.
RISULTATO: Un successo simbolico
2012 – COP18 di Doha
La 18° sessione negoziale della Conferenza riesce ad assicurare una seconda stagione al Protocollo di Kyoto (in scadenza lo stesso anno) estendendolo fino al 2020; stagione da cui tuttavia si defila la maggior parte dei paesi industrializzati. Alla fine, ad accettare il Kyoto bis sono unicamente Unione Europea, Australia, Svizzera e Norvegia, responsabili insieme solo del 15-20 per cento delle emissioni di gas serra.
Al vertice di Doha va però il merito d’aver approvato il meccanismo sul “Loss and Damage”, stabilendo per la prima volta che le nazioni ricche debbano assumersi l’onere economico dei danni climatici subiti dalle nazioni povere, (ma solo dopo essersi premurati di rinviare a negoziati successivi la decisione finale sul pacchetto di aiuti).
Infine Germania, Regno Unito, Francia, Danimarca, Svezia e la Commissione europea promettono impegni finanziari per il periodo fino al 2015, per un totale di circa 6 miliardi di dollari all’interno del Fondo Verde per il Clima.
RISULTATO: Raggiunto l’obiettivo minimo
2013 – COP19 di Varsavia
La Conferenza delle Parti XIX Varsavia compie passi avanti su alcuni risultati importanti ma un nulla di fatto su molte altre decisioni necessarie. I principali outcome sono la definizione delle tappe intermedie in vista del nuovo accordo da adottare a Parigi 2015 e l’istituzione – dopo ben 8 anni di negoziazioni – del “Warsaw Framework for REDD+”, un quadro di decisioni sugli aspetti organizzativi, istituzionali e tecnico-scientifici di un meccanismo di contrasto alla deforestazione nei Paesi in via di sviluppo.
Inoltre, le Parti approvano il “Warsaw International Mechanism for loss and damage associated with climate change impacts”, per affrontare la questione dei danni ambientali derivanti da eventi climatici estremi. Infine stabiliscono gli aspetti operativi del funzionamento del Fondo Verde per il Clima che rimane, tuttavia, ancora praticamente vuoto.
RISULTATO: Raggiunto compromesso al ribasso
2014 – COP20 di Lima
In Perù i negoziati tornano ad occuparsi dei finanziamenti climatici ed in particolare degli aspetti distributivi del Fondo Verde per il Clima (quanto riceveranno e quanto contribuiranno i Paesi in via di sviluppo). Intanto, seppur con difficoltà, le nazioni raggiungono la prima tappa del fondo, impegnando 10,2 miliardi di dollari.
Il più importante punto stabilito nella quattro pagine della Lima Call for Climate Action (il documento finale adottato dalla COP20) è la decisione che tutti i governi presentino all’ONU i rispettivi piani nazionali per frenare le emissioni di gas serra – i cosiddetti Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) – entro il termine informale del 31 marzo 2015.
Nel documento è inserito come allegato un testo che contiene gli “elementi di riferimento” per la formulazione di una prima bozza del trattato da negoziare alla COP21 ma, guardando da vicino, non dice nulla di più di quanto già scritto nel documento finale di Varsavia di cui copia ampi stralci.
Questioni essenziali come Loss and Damage (il riferimento è cancellato dal testo nelle ore finali dei negoziati) e il contenuto e la natura degli impegni di mitigazione, sono relegate ai colloqui di Parigi 2015.
RISULTATO: insoddisfacente
2015 – COP21 di Parigi
La ventunesima Conferenza delle Parti di Parigi porta a casa il primo grande risultato, ossia un patto climatico globale e condiviso, realizzato a partire dagli INDC forniti dai 196 Paesi membri dell’UNFCCC, di cui riconosce però la poca efficacia pratica. Ma per mettere tutti d’accordo il Paris Agreement si lascia andare a un po’ troppe concessioni: non è realmente vincolante e si basa principio della responsabilità comune ma differenziata. L’obiettivo inderogabile è quello di mantenere l’aumento della temperatura «ben al di sotto dei 2 °C», con la raccomandazione a fare di più (per uno scenario sotto 1,5 °C). Una delle disposizioni chiave dell’accordo è la creazione di un meccanismo di revisione per gli impegni dei vari paesi: avrà luogo ogni cinque anni, nell’ottica di aumentarne progressivamente l’ambizione, ma per ora nessuna data d’inizio è stata fissata.
Zero porgessi sui finanziamenti climatici – il documento ribadisce i 100 miliardi di dollari da stanziare dal 2020 al 2025 – così come sulla messa al bando delle fonti fossili. L’accordo di Parigi preferisce, infatti, puntare alla formula vaga della “neutralità climatica”, chiedendo il raggiungimento del picco di emissioni «il prima possibile». Infine, al meccanismo per il Loss and Damage si chiede di istituire una task force che «sviluppi raccomandazioni per evitare, ridurre al minimo e affrontare» le migrazioni relative agli impatti negativi dei cambiamenti climatici. Facendo ben attenzione a sottolineare come ciò non comporti o fornisca «alcuna base per qualsiasi responsabilità o compensazione».
RISULTATO: primo grande successo diplomatico
2016 – COP22 di Marrakech
Prima COP tecnica dopo il summit parigino, la Conferenza in Marocco si è chiusa l’approvazione dell’Alleanza di Marrakech per l’azione climatica globale. L’assemblea ha redatto la bozza di un piano comune per l’implementazione dell’Accordo di Parigi, primo insieme di regole con cui gli impegni di riduzione nazionali dovranno essere rilanciati: l’obiettivo è creare un sistema condiviso per giudicare l’efficacia delle politiche degli Stati sul clima e misurare i tagli alle emissioni.
Le parti hanno anche convenuto di anticipare al 2018 (rispetto al precedente 2020) la deadline per rivedere gli INDC (Intended nationally determined contributions) i piani nazionali di taglio dei gas serra, che già oggi sono stati trasformati da molti paesi in NDC (Nationally Determined Contribution).
Al di fuori dei negoziati, Laurence Tubiana, Ambasciatrice francese per il cambiamento climatico, e a Hakima El Haite, Ministro dell’Energia del Marocco, hanno lanciato la “Marrakech Partnership for Global Climate Action”, primo piano di azione che prevede la valorizzazione del ruolo degli attori non nazionali, come regioni e città, nelle azioni di mitigazione e adattamento nel periodo 2017-2020.
RISULTATO: passi avanti per il dialogo tecnico
2018 – COP24 di Katowice
La 24esima Conferenza delle Parti dell’Unfccc, ospitata dalla Polonia, si è chiusa con l’adozione del ‘Katowice Climate Package’, ossia il “libro delle regole” con cui attuare l’Accordo sul clima di Parigi. Il pacchetto stabilisce in che modo i Paesi debbano fornire informazioni sui loro NDC, definendo standard precisi e includendo le misure di mitigazione quelle di adattamento e i dettagli sulla finanza climatica destinata alle economie in via di sviluppo. Il testo finale include anche linee guida per stabilire nuovi obiettivi in materia di finanziamento dal 2025 in poi e per valutare i progressi nello sviluppo e nel trasferimento della tecnologia. Tra le questioni lasciate irrisolte (e rimandate alla successiva COP) l’utilizzo degli approcci cooperativi e del meccanismo di sviluppo sostenibile, contenuto nell’articolo 6 dell’Accordo di Parigi.
RISULTATO: solidi progressi
2019 – COP25 di Madrid
L’obiettivo era di finalizzare il lavoro sul “rulebook” stabilendo le regole per i mercati del carbonio e altre forme di cooperazione internazionale ai sensi dell’articolo 6 del Paris Agreement. Ma per la COP più lunga della storia l’intesa è stata solo un miraggio. I 16 giorni di colloqui non sono riusciti a raggiungere un consenso su molte questioni chiave, come i requisiti di rendicontazione e i “tempi comuni” per gli impegni climatici. Le nazioni più ambiziose, tra cui gli Stati UE e la padrona di casa, si sono scontrate con il muro alzato da paesi come Brasile ed Australia, decisi invece ad inserire nel testo una serie di scappatoie. Come, ad esempio, il riutilizzo delle quote accumulate con il vecchio CDM del Protocollo Kyoto, nel nuovo meccanismo di contabilizzazione dei crediti di CO2. Nel frattempo, dal testo dell’articolo 6, sono stati rimossi tutti i riferimenti ai diritti umani. Nei documenti approvati alla fine della conferenza c’è più che altro l’impegno, non vincolante, a presentare piani più ambiziosi per ridurre le emissioni nazionali.
RISULTATO: una profonda delusione
2021 – COP26 di Glasgow
Né bocciata, né promossa. Per la conferenza dell’UNFCCC più importante dopo la COP21 di Parigi, il bollettino finale è un mix di delusioni e passi avanti. La frustrazione più grande arriva delle modifiche imposte all’ultimo minuto da Cina e India, che hanno impedito al consesso di “consegnare il carbone alla storia“, per usare le stesse parole del presidente della COP26, Alok Sharma. Nel patto sul clima di Glasgow, le Parti si sono limitate a concordare una riduzione del carbone, anziché un addio definitivo. Dal testo finale è stato anche rimosso il passaggio che invitava ad una graduale eliminazione dei “sovvenzioni ai combustibili fossili”, convertito in “sovvenzioni ai combustibili fossili inefficienti”. Niente di fatto neppure per i 100 miliardi di dollari l’anno in finanziamenti per il clima che nel 2009 la COP15 di Copenaghen aveva promesso a partire dal 2020. Il tutto è stato rimandato al 2023.
Tra i passi avanti (ma non privi di critiche): la creazione di un mercato globale del carbonio e l’accordo “per rivedere e rafforzare” gli obiettivi 2030 degli NDC nel vertice 2023. La ventiseiesima Conferenza delle Parti ha istituito anche un nuovo International Sustainability Standards Board per sviluppare una linea di base globale per gli standard di divulgazione climatica ed ESG.
RISULTATO: un gioco dell’oca climatico
